De Vlaamse regering besliste net voor het zomerreces 2018 om een “slimme” kilometerheffing in te voeren. Het is weliswaar slechts een principebeslissing, waarbij de uitvoering naar de volgende legislatuur wordt doorgeschoven. Toch moet het beschouwd worden als een mijlpaal, omdat de drie meerderheidspartijen N-VA, CD&V en Open VLD gezamenlijk zeggen dit te willen invoeren. En ook Groen en sp.a zijn principieel voorstander. Dat maakt de kans groot dat de volgende Vlaamse regering het ook effectief zal invoeren.

Vlaanderen als fileregio

Het probleem dat een slimme kilometerheffing wil oplossen is genoegzaam gekend: Vlaanderen en Brussel kennen veel files. En die files blijven maar toenemen. De figuur hieronder geeft voor de voorbije zeven jaar het maandelijkse verloop van de gemiddelde filezwaarte per dag op de snelwegen tijdens een werkdag zoals gemeten door het Vlaamse Verkeerscentrum. De filezwaarte is het aantal kilometer files vermenigvuldigd met het aantal uren en wordt uitgedrukt in kilometeruren. De zwarte lijn geeft het lopend gemiddelde, telkens van de voorbije twaalf maanden. Uit de figuur is het duidelijk: de filezwaarte blijft toenemen, van gemiddeld iets meer dan 500 kilometeruren in 2011 tot bijna 800 kilometeruren in 2018, of een stijging met ruim 50% op zeven jaar tijd. Bovendien zijn Antwerpen en Brussel één van de steden met de grootste filedruk in Europa.

Waarom de overheid moet tussenkomen bij teveel files

Je zou je de vraag kunnen stellen wat bij files eigenlijk het probleem is. Niemand verplicht de filerijder om in de file te gaan staan. Mensen kunnen op zoek gaan naar alternatieven, zoals openbaar vervoer, de (elektrische) fiets, deels thuiswerken, verhuizen of veranderen van werk.

Het probleem is echter dat er ook mensen zijn die niet in de file staan en er toch hinder van ondervinden. Heel wat mensen doen al dan niet bewust geen verplaatsing omdat ze anders in de file zouden staan. Zo zijn er mensen die geen job aan de andere kant van Brussel aannemen of zelfs maar zoeken omdat ze dan te lang in de file zouden staan. Het zijn hindernissen die we vaak niet meer zien, omdat ze deel van de context geworden zijn.

De wachttijd die de filerijders veroorzaken voor deze mensen hebben een economische en sociale kostprijs die de filerijders zelf niet moeten dragen. De voor de hand liggende oplossing is om de filerijders toch te doen betalen voor deze externe kosten die ze veroorzaken. Dat is dan ook net wat de slimme kilometerheffing zou moeten beogen.

Files zijn tijds- en plaatsgebonden

Het is een open deur, maar files zijn tijds- en plaatsgebonden. Je hebt zelden ’s nachts lange files en ze doen zich meestal voor rond grote steden.

De bovenstaande grafiek toont dat de wegcapaciteit meer en meer ontoereikend is om alle verkeer efficiënt te laten passeren. Maar de figuur geeft ook aan dat dat niet overal het geval is: de laatste twaalf maanden (juli 2017 – juni 2018) was de gemiddelde filezwaarte 762 kilometeruren per werkdag. Antwerpen en Brussel staan in voor respectievelijk gemiddeld 367 en 305 kilometeruren per dag of samen 88 procent van de filezwaarte. Gent neemt nog 7 procent voor haar rekening en de rest van Vlaanderen 5 procent. De files zijn dus duidelijk geconcentreerd rond Brussel en Antwerpen.

Bovendien zijn deze files ook tijdsgebonden. De bovenstaande grafiek toont dat de zomermaanden minder filegevoelig zijn dan andere maanden. Bovendien zijn per definitie de spitsuren ’s morgens en ’s avonds filegevoelig, terwijl dit doorheen de dag minder het geval is en ’s nachts al helemaal niet.

De uitdaging van een slimme kilometerheffing is dan om het kilometertarief te laten variëren volgens plaats en tijd en net hoog genoeg opdat er net geen files zouden zijn.

Welke kilometerheffing?

Tranport & Mobility Leuven (TML) heeft in 2010 in opdracht van het Vlaamse Milieuagentschap een studie uitgevoerd over de internalisering van de externe kosten in transport. Ze heeft deze studie ondertussen geactualiseerd tot het jaar 2014. In de studie worden de externe kosten geschat van allerlei vervoersmodi, zoals de personenwagen, de fiets, de vrachtwagen en de trein. Het betreft niet enkel externe kosten door files, maar ook door ongevallen die personenwagens kunnen veroorzaken, geluidsoverlast en luchtverontreiniging (milieu). De externe kosten aan de infrastructuur van een extra auto worden in de studie van TML verwaarloosd.

In de onderstaande grafiek heb ik de externe kosten samengevat voor een diesel- en benzinepersonenwagen. De kosten worden gerekend in euro per 100 kilometer dat de wagen rijdt en zijn geschat voor de snelweg tijdens dal- en spitsuren en voor stads- en andere wegen tijdens de spits.

Er zijn een aantal interessante observaties te maken op basis van deze cijfers. Ten eerste is de filekost (gele balkjes) steeds veruit de grootste externe kost in de spits, dus groter dan de kosten door geluidsoverlast en luchtverontreiniging samen (let wel, de impact van dieselgate zou nog niet meegerekend zijn in deze cijfers). De filekost is dus ook tijdens de daluren op de snelweg hoger dan de andere externe kosten.

Ten tweede, en dit is in deze context essentieel, variëren de totale externe kosten sterk en wordt deze variatie nagenoeg louter gedreven door de filekosten. Zo is voor de periodes en plaatsen die in de figuur getoond worden de externe kost het grootste op de snelweg tijdens de spits en het laagst tijdens de daluren. Ook opmerkelijk is dat de “andere wegen” tijdens de spits nagenoeg dezelfde externe kost hebben dan de snelweg tijdens de daluren. Ik vermoed dat dit verklaard wordt doordat er heel wat “andere wegen” zijn in weinig filegevoelige gebieden zoals West-Vlaanderen en Limburg en deze dus relatief sterk doorwegen in de analyse van TML in vergelijking met de snelwegen die in grote mate door verkeer van en naar Brussel en Antwerpen gesatureerd raken. Het is dus best mogelijk dat een slimme kilometerheffing resulteert in een tarief voor een snelweg in de buurt van Brussel dat tijdens de middag hoger is dan een tarief voor een gewestweg in Limburg tijdens de spitsuren. Of dat zou toch moeten.

Bij de bepaling van de tariefstructuur zal er een afweging moeten gemaakt worden tussen enerzijds de eenvoud van het systeem, met zomin mogelijk verschillende tarieven, en anderzijds voldoende differentiatie zodat de externe kosten zo correct mogelijk worden geïnternaliseerd. Zelf zou ik denken dat de afweging eerder in de richting van veel gedifferentieerde tarieven zou mogen overhellen, gezien digitale toepassingen makkelijk voor elk traject en op elk moment de kostprijs kunnen berekenen.

Men zou zelfs kunnen overwegen om tarieven dynamisch aan te passen: als er bijvoorbeeld op een mooie zomerdag veel file verwacht wordt op de E40 naar de kust, zouden de tarieven kunnen verhoogd worden. In ieder geval moet het tarief idealiter zodanig gezet worden dat er net geen congestie is, zodat de capaciteit optimaal benut wordt. De hoogte van het tarief is dus een objectief gegeven en zou niet door politici mogen vastgelegd worden, maar door technocraten die na trial-and-error tot een optimale tariefstructuur komen.

 Winnaars en verliezers

Ten derde geeft de figuur ook de belastingen weer die betaald worden (zwarte streepjes). Deze variëren enkel volgens het type wagen, benzine of diesel, en zijn dus onafhankelijk van de plaats of het tijdstip. Opvallend is dan dat een benzinewagen nu reeds in een aantal situaties meer belastingen betaalt dan de externe kosten die ze veroorzaakt. Zowel voor de snelweg tijdens de daluren als de “andere wegen” tijdens de spits worden de externe kosten bovenmatig geïnternaliseerd voor de benzinewagen. Bij een slimme kilometerheffing zouden de belastingen zo goed mogelijk moeten samenvallen met de veroorzaakte externe kosten, wat betekent dat de benzinerijders in bepaalde situaties dan minder belastingen betalen dan nu het geval is. Zij zullen dan de winnaars van het systeem zijn. Dit geldt overigens ondertussen waarschijnlijk ook voor dieselrijders, gezien de kostprijs van diesel sinds 2014 sterk verhoogd is door een verhoging van de accijnzen  (geen idee of dit teniet gedaan wordt door dieselgate). Zij die veel files veroorzaken zullen dan uiteraard tot de verliezers behoren.

Maar globaal genomen zal een slimme kilometerheffing leiden tot een efficiënter gebruik van de transportcapaciteit. Dat komt ten goede aan iedereen. Schattingen lopen uiteen wat de economische kost is van files, maar een studie waarnaar de Oeso verwijst (Van Essen, 2011) schat dat files 1 à 2 procent van het BBP kunnen kosten. Een andere studie (Profillidis, 2014) komt op 200 miljard euro voor Europa of 1,65 procent van het BBP. België, met veel files, zal dus eerder tegen 2 procent economisch verlies aanleunen door de files, wat neerkomt op ruim 8 miljard euro. Dat is uiteindelijk de enorme bonus die we jaarlijks zullen krijgen als we de files oplossen door de autogebruikers correct te laten betalen voor de kosten die ze veroorzaken.

Sociale impact

Er is heel wat vocale tegenstand tegen een slimme kilometerheffing. Sommigen gaan ervan uit dat het zal neerkomen op een belastingsverhoging en zijn om die reden tegen, ook al wordt beweerd dat een slimme kilometerheffing budgetneutraal zal zijn. Maar de grootste tegenstand lijkt ingegeven door een gevoel van rechtvaardigheid. Enkel zij die congestietaks kunnen betalen zullen nog met de auto (tijdens de spits) naar het werk kunnen.

En dat klopt natuurlijk. Maar files wijzen op schaarste, in dit geval te weinig wegcapaciteit. En bij schaarste wordt er altijd een allocatiemechanisme gebruikt om te beslissen wie het schaarse goed krijgt en wie niet. Bij een slimme kilometerheffing wordt de wegcapaciteit toegewezen aan zij die het tarief willen en kunnen betalen. Zonder slimme kilometerheffing wordt de capaciteit ook volgens een bepaald principe toegewezen, namelijk aan zij die tijd kunnen en willen opgeven om in de file te staan.

Er zitten nu ongetwijfeld pendelaars in de file die met een kilometerheffing ander werk zullen moeten zoeken. Maar er zitten ook heel wat filerijders die veel tijd hebben en even goed hun uitje een uur later hadden kunnen plannen (en dat met een kilometerheffing zeker zullen doen). En wat met de drukke tweeverdieners met jonge kinderen? Die pendelen nu niet naar Brussel of Antwerpen, of zijn helemaal op van de stress als de file weer wat langer geworden is en ze alsmaar vaker te laat op school of de opvang zijn om hun kinderen op te halen.

Met andere woorden, nu wordt er voor de wegcapaciteit tijdens de spits betaald met tijd. Dat creëert een ongelijkheid tussen zij die tijd hebben en zij die deze niet hebben. Bij een kilometerheffing wordt betaald met geld. En ook dat creëert een ongelijkheid op gebied van betalingscapaciteit. Ik vraag me echter af in welke mate dat een probleem is in België waar de inkomensongelijkheid relatief laag is, waardoor marktgebaseerde allocaties makkelijker aanvaard zouden moeten worden.

Bovendien zullen de winnaars bij een slimme kilometerheffing door de toegenomen efficiëntie meer winnen dan de verliezers verliezen. Globaal is er dus winst, en dat betekent ook dat er ruimte is om de verliezers te compenseren. Erg doelgericht zal dit niet kunnen uitgevoerd worden, maar het is niet ondenkbaar om bij de invoering van de slimme kilometerheffing tegelijk een belastingverlaging door te voeren voor de laagste inkomens.

Tot slot, met de gele hesjes in het achterhoofd, nog dit: met een fijn genoeg tariefsysteem zullen mensen die de auto nodig hebben waar weinig openbaar vervoer is, en dus weinig alternatieven, wel eens mínder kunnen betalen, omdat ze per definitie in weinig filegevoelige gebieden rijden.