De voorbije week publiceerde de Nationale Bank haar jaarlijks rapport over de economische en financiële ontwikkeling, met ook een hoofdstuk over de Belgische overheid.

De onderstaande figuur trok heel wat aandacht (pg 192). Het toont de primaire ontvangsten en uitgaven van de Belgische overheden. De sterkere stijging van de uitgaven ten opzichte van de ontvangsten is duidelijk te zien op de figuur.

Volgens veel reacties op Twitter was dit het duidelijke bewijs dat de primaire uitgaven van de overheid (dus zonder interestbetalingen op de schuld) oncontroleerbaar en onhoudbaar aan het stijgen zijn. Het leek of België regelrecht de afgrond zou induiken. Uiteraard waren het vooral de zeer sterke stijging van de primaire overheidsuitgaven die het moest ontgelden: in de periode 2000 tot 2012 zijn deze met 8 procent van het BBP gestegen, tot het huidige niveau van 50,4%. Iets meer dan de helft van wat België  jaarlijks produceert gaat dus via het budget van de overheid.

België middenmoot qua primaire uitgaven

Veel, dus. Maar betekent dit dat België hierin uniek is en per definitie barslecht presteert? Is het correct dat België als het kneusje van de klas beschouwd moet worden? Niets daarvan. De figuur hieronder geeft voor 2000 en 2012 de primaire overheidsuitgaven van België en haar buurlanden, samen met drie Scandinavische landen. Ik heb deze landen gekozen omdat ze een buurland zijn en/of beschouwd worden als een topland om in te wonen. België wordt voorgesteld door de zwarte lijn met ruitjes. De gegevens komen van Ameco.

Uit deze figuur blijken twee zaken. Ten eerste zit België in 2012 met 50% primaire overheidsuitgaven in de middenmoot van deze selectie van landen. Drie landen hebben een hoger niveau, één land zit nagenoeg op hetzelfde niveau en drie landen hebben een lager niveau van primaire uitgaven. Ten tweede hebben vijf landen min of meer dezelfde evolutie meegemaakt als België, namelijk een forse stijging van de primaire overheidsuitgaven. Twee landen daalden of stegen slechts miniem. Nederland, Finland en zeker de UK stegen zelfs nog meer dan België. En Zweden, dat een daling kende van haar uitgaven, zit nog steeds iets boven het Belgische niveau.

De gebruikelijke repliek op deze vaststelling is dat niet het niveau van uitgaven belangrijk  is, maar wel wat je als burger daarvoor terugkrijgt van de overheid. Daarmee ben ik het uiteraard volmondig eens. Alleen is dat moeilijker te bepalen. Is de Belgische overheid echt zoveel slechter dan elders? Hieronder geef ik alvast twee voorbeelden in het voordeel van de Belgische overheid.

Sociale uitgaven: via overheid of privaat?

Het eerste voorbeeld gaat over de sociale uitgaven. Dat gaat voornamelijk om uitgaven in de sociale zekerheid (voor ziekte, werkloosheid en pensioen). Elk land kan zelf kiezen in welke mate de sociale verzekering collectief gebeurt of individueel.  Als het collectief gebeurt dan verloopt dit in feite via de overheid: de overheid zal deze uitgaven moeten boeken en komen dus in de statistiek ‘primaire uitgaven’. Echter, indien mensen zichzelf op de private markt moeten verzekeren dan komt de overheid niet tussen in de uitgaven en komt deze uitgaven niet in de primaire uitgaven van de overheid terecht. Dat betekent echter niet dat die uitgaven niet moeten gedaan worden. Ook als je bij een private verzekeraar gaat, moet je die kosten maken.

Een voorbeeld is het pensioensysteem. Het Belgische systeem is er grotendeels één van repartitie. Dat betekent dat de pensioenen door de overheid worden betaald met de inkomsten van de sociale bijdragen van de huidige werknemers. Nederland, bijvoorbeeld, heeft grotendeels een systeem van kapitalisatie waarbij de pensioenen uitbetaald worden uit een vermogen dat de werknemer in de loop van haar loopbaan heeft opgebouwd, zonder dat de overheid daarin tussenkomt (of toch veel minder dan in een systeem van repartitie).

Dat heeft natuurlijk een groot effect op overheidsuitgaven: in een systeem van repartitie zullen de uitgaven van de overheid veel hoger liggen dan in een systeem van kapitalisatie. Maar de werknemers in een kapitalisatie-systeem moeten natuurlijk ook uitgaven doen om hun systeem te financieren; het zijn echter voornamelijk private uitgaven, die niet via de overheid passeren.

De figuur hieronder geeft de totale sociale uitgaven  van de acht beschouwde landen, opgedeeld in sociale uitgaven door de overheid (‘public’ – blauwe balkjes) en de private bijdragen  (‘private’ – groene balkjes). Het beschouwde jaar is 2009 (laatste jaar beschikbaar – gegevens komen van de OESO). Uit de figuur blijkt dat in 2009 in België de sociale uitgaven in totaal 32% van het BBP bedroegen. Daarmee zit België ook wat betreft de sociale uitgaven in de middenmoot. De burger moet daarvan privaat 2,3% zelf bijdragen; enkel in Finland moet de burger privaat minder betalen. In de zes andere beschouwde moet de burger privaat meer betalen. Soms zelfs fors meer.

In Nederland, bijvoorbeeld, betaalt de overheid slechts 23,2% van de sociale uitgaven; 6,7% moet privaat betaald worden door de burgers, en komt niet in de overheidsboeken terecht. Als we in België de totale sociale uitgaven constant zouden houden (op 32%), maar het private aandeel op hetzelfde niveau zouden brengen als in Nederland, dan zou de overheid 4,4% minder moeten uitgeven (voor 2012 komt dat overeen met ongeveer 16 miljard euro). De primaire uitgaven van de Belgische overheden zouden dan navenant dalen tot onder 46% van het BBP, of ruim 2% onder het niveau van Nederland. Plots zou België een relatief slanke overheid zijn, maar de kosten voor de burger zouden even hoog blijven. Is dat dan een goede deal?

Je kan argumenteren dat België nu teveel collectief regelt wat betreft de sociale zekerheid, maar dat is een politieke of ideologische stellingname. Dat is geen feitelijke vaststelling dat de Belgische overheid inefficiënt is en teveel uitgeeft. Trouwens, Zweden, Denemarken en Frankrijk geven even veel of nog meer collectief uit.

En als je de collectieve regeling zou willen afbwouen zonder het niveau van verzekering te willen verminderen, dan zal de burger deze kosten privaat moeten dragen, met wellicht een vermindering van de herverdeling. Misschien ben je van mening dat de herverdeling te hoog is, en dat het dus sowieso een goede zaak zou zijn dat er minder collectief wordt geregeld, maar deze voorkeur voor minder herverdeling is weerom een ideologische stellingname.

Maar ook omgekeerd is deze grafiek geen bewijs dat België wél efficiënt werkt; de uitgaven kunnen misschien zeer ineffectief zijn. Deze grafiek toont gewoon aan dat het niveau van de primaire uitgaven niets zegt over de efficiëntie van een overheid of land.

Overheidssubsidies

Een tweede voorbeeld zijn de overheidssubsidies. De onderstaande figuur geeft voor de acht beschouwde landen de evolutie van de overheidssubsidies in % van het BBP (België is de zwarte lijn). Data komen van Ameco. Uit deze figuur blijkt dat België sinds 2005 een sterke stijging kent van de overheidssubsidies. In 2012 is dit gestegen tot 2,7% van het BBP en is daarmee even hoog als in Denemarken, maar veel hoger dan in de zes andere beschouwde landen (Duitsland zit op 1% van het BBP, Nederland op 1,4%).

In het rapport van de NBB waarvan hierboven sprake, geeft grafiek 92 (pg191) een deel van de verklaring van deze forse stijging sinds 2005: het betreft vooral de dienstencheques en de vermindering van de bedrijfsvoorheffing. Dat zijn beide belastingsverminderingen, maar komen hier in de uitgaven van de overheid onder de vorm van subsidies. De genoemde posten zijn in 2012 goed voor ruim 1% van het BBP.

Stel dat bijvoorbeeld Nederland dit systeem van belastingsverminderingen (die via overheidssubsidies gaan) niet of veel minder zou kennen, dan zou je de overheidsuitgaven hiervoor moeten corrigeren om België en Nederland te kunnen vergelijken wat betreft de overheidsprestaties.

Toegegeven, ik denk wel dat het correct is dat zulke gerichte belastingsverminderingen in de uitgaven van de overheid komen, aangezien de overheid hiermee sterk sturend optreedt (ze bevoordeelt immers bepaalde sectoren). Bovendien hebben die subsidies een (administratie)kost. Men kan zich dus afvragen of een verlaging van de subsidies, samen met een verlaging van lasten op bedrijven, niet veel beter zou zijn (ik denk het wel). Maar het punt is dat de overheid met dit geld eigenlijk zelf weinig doet, behalve het teruggeven aan de bedrijfswereld.

Samenvattend, het is duidelijk dat de evolutie en het niveau van de (primaire) overheidsuitgaven op zich weinig zeggen over hoe goed een overheid presteert. Dat neemt natuurlijk niet weg dat de overheden in België veel beter kunnen presteren. Maar het zou duidelijk moeten zijn dat België daar niet uniek in is: hoogst waarschijnlijk geldt dit voor de meeste top- en buurlanden die in bovenstaande analyse beschouwd werden.